最高檢等七部門印發(fā)《會議紀要》規(guī)范食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償實踐探索

近日，最高人民檢察院與最高人民法院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關總署、國家市場監(jiān)督管理總局、國家糧食和物資儲備局、中國消費者協(xié)會等部門共同召開探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會，就深化實踐探索、推動制度構(gòu)建相關問題達成共識，并印發(fā)《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》。

會議認為，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度，可以在對食品違法犯罪行為予以刑事打擊、行政處罰的同時，充分發(fā)揮民事公益訴訟的追責功能，通過對侵權(quán)人提起民事公益訴訟懲罰性賠償，加大其違法成本，對侵權(quán)人及潛在違法者產(chǎn)生震懾與警示作用。

會議強調(diào)，辦理食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償案件，要準確把握懲罰性賠償制度懲罰、遏制和預防嚴重不法行為的功能定位，應當根據(jù)侵權(quán)人主觀過錯程度、違法次數(shù)和持續(xù)時間、受害人數(shù)、損害類型、經(jīng)營狀況、獲利情況、財產(chǎn)狀況、行政處罰和刑事處罰等因素，綜合考慮是否提出懲罰性賠償訴訟請求。

會議認為，辦理食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償案件，認定是否侵害眾多不特定消費者合法權(quán)益，損害社會公共利益，應當以是否存在對眾多不特定消費者造成食品安全潛在風險為前提，不僅包括已經(jīng)發(fā)生的損害，也包括有重大損害風險的情形，可以結(jié)合鑒定意見、專家意見、行政執(zhí)法機關檢驗檢測報告等予以認定。向眾多不特定消費者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，應當認定為侵害眾多不特定消費者合法權(quán)益，對眾多不特定消費者生命健康安全產(chǎn)生公益損害風險，構(gòu)成損害社會公共利益。

會議指出，食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償金的管理使用應堅持用之于公益的原則。各地可以探索把懲罰性賠償金納入專門公益基金賬戶統(tǒng)一管理，依法統(tǒng)籌用于消費者合法權(quán)益保護。

會議要求，法院、檢察院、食品安全有關部門、消費者協(xié)會應當加強溝通聯(lián)系，相互配合支持，建立健全辦理食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償案件的常態(tài)化溝通協(xié)作機制，完善案件線索移送和信息共享機制。食品安全有關部門可以在檢驗檢測、鑒定評估等方面為檢察院和法院提供專業(yè)咨詢和技術支持。消費者協(xié)會提起食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)?，檢察院可以采取提供法律咨詢、協(xié)助調(diào)查取證、提交支持起訴意見書、出席法庭等方式支持起訴。

探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要

最高人民檢察院 最高人民法院

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 海關總署 國家市場監(jiān)督管理總局

國家糧食和物資儲備局 中國消費者協(xié)會

關于印發(fā)《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》的通知

各級人民檢察院、人民法院，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村、海關、市場監(jiān)督管理、糧食和物資儲備部門，各級消費者協(xié)會（委員會）：

現(xiàn)將《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》印發(fā)你們，請結(jié)合本地實際，認真貫徹落實。實踐中遇到的問題，請及時報告。

最高人民檢察院 最高人民法院

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 海關總署

國家市場監(jiān)督管理總局國家糧食和物資儲備局

中國消費者協(xié)會

2021年3月30日

探索建立食品安全民事公益訴訟

懲罰性賠償制度座談會會議紀要

近日，最高人民檢察院與最高人民法院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關總署、國家市場監(jiān)督管理總局、國家糧食和物資儲備局、中國消費者協(xié)會等部門共同召開了探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會。會議交流了當前辦理食品安全領域民事公益訴訟懲罰性賠償案件的基本情況，分析了辦案實踐中存在的主要問題，并就深化實踐探索、推動制度建立相關問題達成共識，形成紀要如下。

一、充分認識建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度的意義

會議認為，食品安全是重大政治問題、民生問題，也是重大的公共安全問題。近年來，各地區(qū)各有關部門深入實施食品安全戰(zhàn)略，食品安全總體形勢不斷好轉(zhuǎn)，但仍面臨不少問題和挑戰(zhàn)，形勢依然復雜嚴峻。中共中央、國務院《關于深化改革加強食品安全工作的意見》提出“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”，是深入貫徹落實習近平總書記關于食品安全“四個最嚴”要求的重要制度安排，可以在對食品違法犯罪行為予以刑事打擊、行政處罰的同時，充分發(fā)揮民事公益訴訟的追責功能，通過對侵權(quán)人提起民事公益訴訟懲罰性賠償，加大其違法成本，對侵權(quán)人及潛在違法者產(chǎn)生震懾與警示作用。探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度，對于維護市場秩序，保障消費者合法權(quán)益，維護社會公共利益，推動食品安全國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

二、積極推進食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度實踐探索

會議指出，由于目前我國法律、司法解釋對通過食品安全民事公益訴訟提出懲罰性賠償訴訟請求的規(guī)定還不夠明確，實踐探索中還存在一些不同認識。各有關部門要認真落實《關于深化改革加強食品安全工作的意見》要求，強化政治意識、大局意識和責任擔當，積極支持地方執(zhí)法、司法部門穩(wěn)步推進食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償實踐探索。

會議強調(diào)，辦理食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償案件，要準確把握懲罰性賠償制度懲罰、遏制和預防嚴重不法行為的功能定位，應當根據(jù)侵權(quán)人主觀過錯程度、違法次數(shù)和持續(xù)時間、受害人數(shù)、損害類型、經(jīng)營狀況、獲利情況、財產(chǎn)狀況、行政處罰和刑事處罰等因素，綜合考慮是否提出懲罰性賠償訴訟請求。有下列情形之一的，可以參照《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》等法律規(guī)定提出懲罰性賠償訴訟請求：一是侵權(quán)人主觀過錯嚴重；二是違法行為次數(shù)多、持續(xù)時間長；三是違法銷售金額大、獲利金額多、受害人覆蓋面廣；四是造成嚴重侵害后果或者惡劣社會影響的；五是具有其他嚴重侵害社會公共利益的情形。

會議認為，辦理食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償案件，認定是否侵害眾多不特定消費者合法權(quán)益，損害社會公共利益，應當以是否存在對眾多不特定消費者造成食品安全潛在風險為前提，不僅包括已經(jīng)發(fā)生的損害，也包括有重大損害風險的情形，可以結(jié)合鑒定意見、專家意見、行政執(zhí)法機關檢驗檢測報告等予以認定。向眾多不特定消費者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，應當認定為侵害眾多不特定消費者合法權(quán)益，對眾多不特定消費者生命健康安全產(chǎn)生公益損害風險，構(gòu)成損害社會公共利益。

會議指出，食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償金的管理使用應堅持用之于公益的原則。食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償案件判決生效后，人民法院審判部門要及時移送執(zhí)行部門執(zhí)行。各地可以探索把懲罰性賠償金納入專門公益基金賬戶統(tǒng)一管理，依法統(tǒng)籌用于消費者合法權(quán)益保護。

三、加強溝通，構(gòu)建長效協(xié)作配合機制

會議要求，人民法院、人民檢察院、食品安全有關部門、消費者協(xié)會應當加強溝通聯(lián)系，相互配合支持，建立健全辦理食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償案件的常態(tài)化溝通協(xié)作機制，完善案件線索移送和信息共享機制。可以定期召開聯(lián)席會議，通報案件辦理工作情況；適時圍繞食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)湫桶讣_展案件會商、聯(lián)合調(diào)研、專項督導、聯(lián)合培訓等活動，加強對司法實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題研判。食品安全有關部門可以在檢驗檢測、鑒定評估等方面為人民檢察院和人民法院提供專業(yè)咨詢和技術支持。消費者協(xié)會提起食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)模嗣駲z察院可以采取提供法律咨詢、協(xié)助調(diào)查取證、提交支持起訴意見書、出席法庭等方式支持起訴。

如何認定是否損害社會公共利益？最高檢第八檢察廳負責人就印發(fā)《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》答記者問

近日，最高人民檢察院與最高人民法院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關總署、國家市場監(jiān)督管理總局、國家糧食和物資儲備局、中國消費者協(xié)會等部門聯(lián)合印發(fā)《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》（以下簡稱《紀要》），進一步規(guī)范各地對食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度的探索實踐。對此，最高檢第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列回答了記者提問。

記者：請簡要介紹出臺《紀要》的背景與意義。

胡衛(wèi)列：2019年5月9日，中共中央、國務院印發(fā)《關于深化改革加強食品安全工作的意見》（以下簡稱《食品安全工作意見》）提出“積極完善民事和行政公益訴訟制度，做好民事和行政訴訟的銜接與配合，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”的任務和要求。根據(jù)國務院食安辦相關文件要求，這項改革任務由最高人民檢察院牽頭，最高人民法院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關總署、國家市場監(jiān)督管理總局、國家糧食和物資儲備局等部門共同參與。中央依法治國辦和國務院食安辦均將這項工作納入食品安全重點工作安排予以督辦，并要求長期推進。

最高檢及時下發(fā)了貫徹落實《食品安全工作意見》的通知，要求各級檢察機關在食品安全民事公益訴訟中積極探索提出懲罰性賠償訴訟請求，并與立法部門、法院、行政機關、消費者保護組織等部門和單位加強溝通聯(lián)系，通過推動立法、加強理論研討、建立協(xié)作機制等形式，不斷凝聚辦案共識。

各級檢察機關在辦案實踐中勇于擔當、積極探索，辦理了一批食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償案件。據(jù)統(tǒng)計，2017至2019年，全國檢察機關在食品安全民事公益訴訟中共提起懲罰性賠償公益訴訟800余件，共提出懲罰性賠償金訴訟請求11億余元。如安徽省檢察機關2019年1月至2021年4月期間，對239件食品藥品安全領域案件提出懲罰性賠償訴訟請求，主張懲罰性賠償金額2.38億元；法院審結(jié)檢察機關提起的食品藥品安全領域懲罰性賠償公益訴訟案件180件，均判決支持檢察機關訴訟請求。同時，各地在公益訴訟懲罰性賠償實踐探索中提出了不少問題，如公益訴訟懲罰性賠償?shù)墓δ芏ㄎ?、公益訴訟懲罰性賠償與私益訴訟懲罰性賠償?shù)年P系、懲罰性賠償數(shù)額的認定標準、賠償金管理使用等。

為規(guī)范各地實踐探索，2020年8月28日，最高檢與最高法等單位聯(lián)合召開了關于探索建立食品安全領域民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會。會上，最高檢通報了改革項目的進展情況，全國檢察機關辦理食品安全民事公益訴訟案件提出懲罰性賠償訴訟請求案件的實踐情況，分析了辦案中遇到的實際問題，并就貫徹落實好中央改革任務，穩(wěn)妥推進食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償實踐探索提出意見建議。

參會各單位一致表示支持檢察機關辦理公益訴訟懲罰性賠償案件，認為此類案件的辦理充分發(fā)揮了民事公益訴訟的追責功能，通過對侵權(quán)人提起民事公益訴訟讓其承擔懲罰性賠償責任，可以加大其違法成本，對潛在違法者產(chǎn)生震懾與警示作用。探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度，對于維護市場秩序，保障消費者合法權(quán)益，維護社會公共利益，推動食品安全國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。各參與單位表示，要認真落實《食品安全工作意見》要求，強化政治意識、大局意識和責任擔當，積極支持地方執(zhí)法、司法部門穩(wěn)步推進實踐探索。會后，各參與單位對于相關問題進行了更深入的溝通協(xié)商，就深化實踐探索、推動制度建立相關問題達成共識，形成《紀要》，作為改革任務的階段性成果，固化各方共識，指導辦案實踐。

記者：《紀要》主要有哪些內(nèi)容？

胡衛(wèi)列：《紀要》以辦案實踐中存在的問題為導向，從充分認識建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度的意義、積極推進食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度實踐探索、加強溝通構(gòu)建長效協(xié)作配合機制等方面作出了規(guī)定。具體包括以下主要內(nèi)容：

一是針對法律依據(jù)不明確、認識不一致的問題，《紀要》指出各有關部門要認真落實《食品安全工作意見》要求，穩(wěn)步推進食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償實踐探索。

二是關于懲罰性賠償制度功能定位，《紀要》強調(diào)懲罰性賠償懲罰、遏制和預防嚴重不法行為的功能定位，認為可以充分發(fā)揮民事公益訴訟的追責功能，通過對侵權(quán)人提起民事公益訴訟懲罰性賠償，加大其違法成本，對侵權(quán)人及潛在違法者產(chǎn)生震懾與警示作用。

三是關于提出懲罰性賠償訴訟請求的適用條件，《紀要》提出應當根據(jù)侵權(quán)人主觀過錯程度、違法次數(shù)和持續(xù)時間、受害人數(shù)、損害類型、經(jīng)營狀況、獲利情況、財產(chǎn)狀況、行政處罰和刑事處罰等因素，綜合考慮是否提出懲罰性賠償訴訟請求。具體情形主要包括侵權(quán)人主觀過錯嚴重，違法行為次數(shù)多、持續(xù)時間長，違法銷售金額大、獲利金額多、受害人覆蓋面廣，造成嚴重侵害后果、惡劣社會影響或者具有其他嚴重侵害社會公共利益的情形。

四是關于認定損害社會公共利益的標準，《紀要》認為是否侵害眾多不特定消費者合法權(quán)益，損害社會公共利益，應當以是否存在對眾多不特定消費者造成食品安全潛在風險為前提，不僅包括已經(jīng)發(fā)生的損害，也包括有重大損害風險的情形。向眾多不特定消費者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，應當認定為侵害眾多不特定消費者合法權(quán)益，對眾多不特定消費者生命健康安全產(chǎn)生公益損害風險，構(gòu)成損害社會公共利益。

五是關于食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償金的管理使用，《紀要》指出應堅持用之于公益的原則。食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償案件判決生效后，人民法院審判部門要及時移送執(zhí)行部門執(zhí)行。各地可以探索把懲罰性賠償金納入專門公益基金賬戶統(tǒng)一管理，依法統(tǒng)籌用于消費者合法權(quán)益保護。

六是關于構(gòu)建長效協(xié)作配合機制?！都o要》要求建立健全辦理食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償案件的常態(tài)化溝通協(xié)作機制，完善案件線索移送和信息共享機制。同時，對食品安全有關部門為人民檢察院和人民法院在檢驗檢測、鑒定評估等方面提供專業(yè)咨詢和技術支持；人民檢察院對消費者協(xié)會提起食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償進行支持起訴等內(nèi)容進行了規(guī)定。

記者：下一步，如何更好地推進這項制度發(fā)展？

胡衛(wèi)列：建立食品案件民事公益訴訟懲罰性賠償制度，需要各部門協(xié)同發(fā)力，在深化溝通協(xié)作的基礎上，努力強化實踐探索，通過一個個公益訴訟懲罰性賠償案件的辦理，不斷凝聚改革共識，在此基礎上，持續(xù)深化理論研究，推動公益訴訟懲罰性賠償立法進一步完善。

一是強化實踐探索，在辦理懲罰性賠償案件中準確把握懲罰性賠償“懲罰、遏制和預防嚴重不法行為”的功能定位。豐富實踐樣本，總結(jié)、提煉特殊規(guī)則制度。在今年315“國際消費者權(quán)益保護日”來臨之際，最高檢發(fā)布了8件食品藥品安全消費者權(quán)益保護公益訴訟典型案例，其中三件檢察機關提起民事公益訴訟案例和一件支持省級消保委提起民事公益訴訟的支持起訴案例均提出了懲罰性賠償訴訟請求，既有對生產(chǎn)銷售有毒有害食品的行為提出銷售數(shù)額十倍懲罰性賠償金的案件，也有對保健品虛假宣傳行為提出銷售數(shù)額三倍懲罰性賠償金的案件。

這些案例均存在侵權(quán)人主觀過錯嚴重，違法行為次數(shù)多、持續(xù)時間長，違法銷售金額大、獲利金額多、受害人覆蓋面廣，造成嚴重侵害后果或者惡劣社會影響等情形，符合提出懲罰性賠償訴訟請求的適用條件，真正實現(xiàn)讓“違法者痛到不敢再犯”的制度目的。在辦案實踐中，對于不符合上述條件的情形，如對于侵權(quán)人初犯、偶犯、主觀過錯和違法行為情節(jié)輕微、主動采取補救措施等沒有必要給予懲罰的情形，一般不再提出懲罰性賠償訴訟請求。

二是加強溝通協(xié)作，形成治理合力。2020年7月，最高檢與國務院食品安全辦、國家市場監(jiān)督管理總局等行政監(jiān)管部門會簽了《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》（下稱《協(xié)作意見》），明確指出要“積極落實《食品安全工作意見》要求，在食品藥品安全民事公益訴訟中探索提出懲罰性賠償訴訟請求，對建立懲罰性賠償制度開展聯(lián)合調(diào)研，共同研究提出立法建議?！?/p>

各級檢察機關要在工作中深入貫徹落實《紀要》和《協(xié)作意見》的要求，樹立“雙贏多贏共贏”理念，與食品藥品相關部門協(xié)同發(fā)揮職能作用，進一步完善溝通配合機制，適時圍繞食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)湫桶讣_展案件會商、聯(lián)合調(diào)研、專項督導、聯(lián)合培訓等活動，加強對司法實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題研判，不斷凝聚共識，形成共筑食品藥品安全防線、保護消費者權(quán)益的治理合力。

三是深化理論研究，推動制度完善。檢察公益訴訟是一項具有鮮明中國特色的檢察制度和訴訟制度，仍然還在探索發(fā)展過程中。在民事公益訴訟懲罰性賠償制度方面，公益訴訟與私益訴訟的銜接，懲罰性賠償與行政罰款、刑事罰金的銜接，懲罰性賠償金管理使用等問題均需要結(jié)合實踐深化理論研究，為制度和立法完善夯實理論基礎。即將召開的中國法學會檢察學研究會公益訴訟檢察專業(yè)委員會第一屆年會已將其作為三項主題之一，期待引起學術界與實務界更廣泛的關注，凝聚更多的共識，夯實理論和制度基礎。