【2022法學(xué)理論研究盤點(diǎn)⑥】行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)篇

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。各級政府在不折不扣地落實(shí)新時(shí)期法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性要求的同時(shí)，在行政決策、多元化解糾紛、行政監(jiān)督等領(lǐng)域形成了許多具有中國特色的關(guān)于良法善治的有益經(jīng)驗(yàn)，也切實(shí)反映在行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)研究熱點(diǎn)話題中——

完善行政程序法治

促進(jìn)全方位治理

?行政檢察的核心是行政訴訟監(jiān)督。審查抗訴案件的啟動(dòng)條件需要立足案結(jié)事了政和的政策導(dǎo)向，逐步拓展行政檢察發(fā)展空間。對于不符合抗訴條件的案件，基于權(quán)利救濟(jì)這一首位目標(biāo)，也不能簡單以不支持監(jiān)督申請了事，還需主動(dòng)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人和解的可能性，綜合考量案件背景、糾紛原因等，通過平衡協(xié)調(diào)各方利益，使當(dāng)事人的合理訴求得到重視和解決。對于進(jìn)入再審階段的案件，也應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的能動(dòng)性，把行政爭議實(shí)質(zhì)性化解作為行政檢察的重要牽引，通過釋法說理促使行政相對人回歸理性期待、達(dá)成和解。

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。各級政府在不折不扣落實(shí)新時(shí)期法治政府建設(shè)綱領(lǐng)性要求的同時(shí)，也在行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、多元化解糾紛、行政監(jiān)督等領(lǐng)域形成了許多具有中國特色的關(guān)于良法善治的有益經(jīng)驗(yàn)。這些理論與實(shí)務(wù)協(xié)同發(fā)展、良性互動(dòng)的探索過程，切實(shí)反映在2022年度行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)研究的熱點(diǎn)話題中，其整體可分為四個(gè)方面。

法治政府建設(shè)首先是有為政府建設(shè)，有賴于黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與等多方面的良性互動(dòng)，促進(jìn)全方位治理。開放的建設(shè)視野印證了新時(shí)期依法治國的發(fā)展方向，理論研究要緊緊圍繞“更好發(fā)揮政府作用”、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展等關(guān)鍵目標(biāo)，將“人民滿意”作為衡量法治政府建設(shè)成效的更高標(biāo)準(zhǔn)。

程序是實(shí)體的保障，程序越規(guī)范，實(shí)體行為就越有章可循。黨的二十大報(bào)告要求“在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家”。給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，就是為了把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。這個(gè)“規(guī)矩”“界限”“籠子”，最重要的構(gòu)成要素就是行政程序法治。針對行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)仁潞蟊O(jiān)督、救濟(jì)機(jī)制，補(bǔ)充事前和事中規(guī)范，可避免行政權(quán)的違法和不當(dāng)行使。

（一）修訂單行法規(guī)。推進(jìn)依法行政，首先要為行政行為提供基本規(guī)則，配套相應(yīng)的單行法規(guī)。這方面分散立法工作從上世紀(jì)九十年代至今已經(jīng)基本完成。邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程，遇到的新的問題需要解決。有學(xué)者主張，通過修法、出臺新的立法推進(jìn)政府治理信息化與法治化的深度融合。首先，對既有法規(guī)范進(jìn)行微調(diào)，梳理現(xiàn)有立法中與行政管理信息化、數(shù)字化、智能化特征不相適應(yīng)的地方，再根據(jù)實(shí)際需要不斷創(chuàng)新。其次，對立法空白領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)缺，考慮現(xiàn)實(shí)需要和行政法律體系的完整性，把相關(guān)立法意見，通過立法程序上升為法律規(guī)范，待其發(fā)展成熟便可作為行政法典編纂的原始資料。

（二）制定行政法典。全面依法治國是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、把握重點(diǎn)、整體謀劃，行政法律體系的建設(shè)也應(yīng)更加注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。通過行政法法典化的培育，填補(bǔ)基礎(chǔ)性、規(guī)范性的立法漏洞。對此，學(xué)者們展開了充分討論，包括如何確定行政法典的內(nèi)部體例、如何處理行政法體系與其他部門法之間的關(guān)系等抽象技術(shù)運(yùn)用問題，以及行政法典化是否具有實(shí)際意義、切實(shí)可行的立法進(jìn)路應(yīng)當(dāng)如何選擇等政策規(guī)劃問題。

目前，關(guān)于行政法法典化的現(xiàn)實(shí)意義，學(xué)術(shù)界已基本達(dá)成一致，普遍認(rèn)為這是行政法體系化與國家治理現(xiàn)代化的必然要求。大多數(shù)學(xué)者支持“兩步走戰(zhàn)略”，并提出要借鑒民法典頒行的成功經(jīng)驗(yàn)，盡早啟動(dòng)以行政法總則為代表的、條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。具體是，先制定行政法總則，對各分則編纂起到引領(lǐng)作用，最終形成體系完整的行政法典。其間頒行的行政法規(guī)則，只要符合法典的“基本”定位，原則上都應(yīng)當(dāng)編入法典。同時(shí)，還有部分學(xué)者注意到行政法與民法、刑法等部門法在規(guī)范內(nèi)容上的不同側(cè)重點(diǎn)，主張優(yōu)先制定全國統(tǒng)一的、涵蓋各個(gè)領(lǐng)域和層次的行政程序法。汲取《江蘇省行政程序條例》的立法經(jīng)驗(yàn)，在行政法典起草工作中先后聚力于行政程序法、行政組織法等領(lǐng)域某個(gè)或者某類行政法規(guī)范的整備、統(tǒng)合與協(xié)調(diào)，提高立法效率和現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性。

（三）健全裁量基準(zhǔn)。法律的終點(diǎn)是裁量。面對行政法律體系現(xiàn)存的空白、重復(fù)和體系性不強(qiáng)等問題，雖然可以通過繼續(xù)制定和修改單行法、提高行政法典化水平等路徑予以彌補(bǔ)，但根本性解決問題的關(guān)鍵還是要仰賴行政裁量基準(zhǔn)的確立?？偨Y(jié)基層執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，將建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度上升為國家戰(zhàn)略規(guī)劃。關(guān)于行政裁量基準(zhǔn)未來的發(fā)展方向，基準(zhǔn)制定權(quán)限如何劃分、適用效力如何確定等較有爭議的問題，學(xué)術(shù)界展開了充分的討論。對于行政裁量治理效果等傳統(tǒng)議題，有學(xué)者結(jié)合我國裁量基準(zhǔn)規(guī)范體系的定位和發(fā)展現(xiàn)狀，提出更為具體的“理性的可接受性”標(biāo)準(zhǔn)，主張基準(zhǔn)制定應(yīng)當(dāng)同時(shí)獲得法律共同體和多數(shù)相對人認(rèn)可，最大程度為市場主體和人民群眾提供便利。對于智能行政執(zhí)法等外部環(huán)境的轉(zhuǎn)變，有學(xué)者重點(diǎn)從機(jī)器執(zhí)法與正當(dāng)程序原則的自洽性出發(fā)，主張將流程化后的執(zhí)法業(yè)務(wù)、線性的審批決定轉(zhuǎn)化為軟件編寫內(nèi)容，助推“互聯(lián)網(wǎng)＋”監(jiān)管和公共服務(wù)的有序發(fā)展，兼顧行政效能、技術(shù)發(fā)展與各方主體可接受性的平衡。

行政復(fù)議作為多元糾紛化解的重要抓手，是彰顯習(xí)近平法治思想實(shí)踐偉力的重要場域。《行政復(fù)議體制改革方案》為各地有序開展復(fù)議體制改革試點(diǎn)指明了工作方向。體制改革有助于進(jìn)一步反映法治建設(shè)末端問題，推動(dòng)社會(huì)治理體系和能力持續(xù)提升。2022年10月，行政復(fù)議法修訂草案提請全國人大常委會(huì)審議。在鮮明的政策引導(dǎo)下，學(xué)者們積極總結(jié)試點(diǎn)過程中凸顯的制度性障礙，就行政復(fù)議體制改革的模式探索進(jìn)行了充分討論。

（一）保留復(fù)議的行政性。通過梳理我國行政復(fù)議體制改革歷程，學(xué)者們就行政復(fù)議的功能定位、救濟(jì)方式、復(fù)議機(jī)關(guān)以及機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題展開了充分討論。其中，行政復(fù)議是否屬于行政行為，行政機(jī)關(guān)究竟是以中立的身份處理相對人和行政機(jī)關(guān)之間的糾紛，還是通過單方意思表示作出與行政處罰等傳統(tǒng)行政行為無異的決定，這足以劃分出兩條截然不同的研究進(jìn)路。

當(dāng)前，行政復(fù)議法修訂草案已面向社會(huì)各界征求修改意見，其中關(guān)于程序機(jī)制的設(shè)計(jì)表現(xiàn)出與行政訴訟法趨同的傾向。其實(shí)，行政復(fù)議相對于行政訴訟在行政行為合理性審查方面的專業(yè)優(yōu)勢正是其制度的特色。支持行政復(fù)議司法化的學(xué)者實(shí)質(zhì)上承襲了行政訴訟配套機(jī)制的傳統(tǒng)認(rèn)知，將一切涉及居中裁判的權(quán)力都?xì)w為司法權(quán)。強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議行政性的學(xué)者則更加注重行政復(fù)議機(jī)關(guān)在解決專業(yè)性、技術(shù)性問題方面的經(jīng)驗(yàn)和人才優(yōu)勢，根據(jù)其與被申請人、原行政行為之間的層級監(jiān)督關(guān)系，得出爭議裁決類型和直接救濟(jì)手段。本次行政復(fù)議法修改和相關(guān)體制改革也應(yīng)堅(jiān)持行政性方向，謹(jǐn)慎對待復(fù)議程序司法化的改革舉措和學(xué)理討論，盡可能將改革試點(diǎn)中形成的有益經(jīng)驗(yàn)固定下來。明確行政復(fù)議原則、職責(zé)和保障，完善行政復(fù)議受理及審理程序，確保法治政府建設(shè)于法有據(jù)。

（二）相對集中復(fù)議權(quán)。行政復(fù)議體制改革源于全面依法治國的深入推進(jìn)，公民權(quán)利意識和法治意識不斷增強(qiáng)?！皸l塊結(jié)合”的行政復(fù)議體制難以滿足人民群眾日益高漲的監(jiān)督行政需求，存在職能分散、辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、資源配置低效、公信力不足等諸多問題。結(jié)合各地開展行政復(fù)議體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，學(xué)者們比較支持行政復(fù)議權(quán)相對集中行使，強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)吸納和化解行政爭議的能力。但也有學(xué)者擔(dān)心地方行政復(fù)議案件改由政府集中管轄和審理后，主管部門審理本領(lǐng)域行政復(fù)議案件的部門專業(yè)性優(yōu)勢將難以為繼，需要打造專門化隊(duì)伍，強(qiáng)化相關(guān)復(fù)議人員的專業(yè)素質(zhì)保障。目前，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置主要形成了同級政府主理和司法部（廳、局）加掛行政復(fù)議局牌子兩種模式。前者要求各職能部門配合調(diào)查、執(zhí)行復(fù)議決定的全過程統(tǒng)籌能力更強(qiáng)；后者則在職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置上更加簡潔協(xié)調(diào)。但無論改革的路線如何設(shè)計(jì)，理論研究和實(shí)務(wù)變遷始終緊密結(jié)合在一起，總體朝著權(quán)利救濟(jì)這一基本功能和首要目的進(jìn)發(fā)。

（三）行政復(fù)議委員會(huì)。為增強(qiáng)行政復(fù)議主體公正性，學(xué)術(shù)界圍繞行政復(fù)議委員會(huì)這一體制改革問題，形成了咨詢模式和議決模式兩種觀點(diǎn)。從1999年行政復(fù)議法實(shí)施、貴州省政府第一次進(jìn)行地方試點(diǎn)，到現(xiàn)在全國范圍內(nèi)廣泛設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，并在本次修訂草案中確立“咨詢意見機(jī)關(guān)”的職能定位，已經(jīng)過去二十多年。雖然學(xué)者們對其發(fā)揮的實(shí)際效用仍有疑慮，但從浙江省及各市、縣已經(jīng)組建的行政復(fù)議委員會(huì)人員構(gòu)成來看，政府職能部門法制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人往往以咨詢委員的身份繼續(xù)參與行政復(fù)議工作，在一定程度上彌補(bǔ)了專業(yè)性弱化的不足。

關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)具體制度的構(gòu)建，有學(xué)者從保證復(fù)議委員會(huì)的中立性、明確復(fù)議委員會(huì)的職能權(quán)限、增強(qiáng)復(fù)議委員會(huì)運(yùn)行程序的正當(dāng)性、強(qiáng)化復(fù)議委員會(huì)咨詢意見的咨詢性四個(gè)方面，提出了構(gòu)建咨詢型行政復(fù)議委員會(huì)的具體構(gòu)想。也有學(xué)者建議提高行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)置等級，在地市級以上政府設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，為本市及市內(nèi)各縣區(qū)重大復(fù)雜案件提供咨詢，以此解決縣級政府專家缺乏的問題。毫無疑問，行政復(fù)議體制改革，除了探討相對集中復(fù)議權(quán)、行政復(fù)議委員會(huì)等改革中成熟起來的既有機(jī)制，未來還需進(jìn)一步推動(dòng)行政復(fù)議申請范圍、申請人資格以及行政復(fù)議決定體系化等方面的革新，依循法治軌道，以行政復(fù)議率先發(fā)展帶動(dòng)整個(gè)行政司法體系的整合優(yōu)化。

04．

新時(shí)代行政檢察具有化解行政爭議、促進(jìn)行政爭議案結(jié)事了政和的重要功能。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（下稱《意見》）對檢察機(jī)關(guān)如何推動(dòng)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議作出重要部署，黨的二十大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”“完善公益訴訟制度”。相關(guān)辦案經(jīng)驗(yàn)和實(shí)務(wù)中發(fā)現(xiàn)的問題，均反映在本年度行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)的理論研討中。

（一）檢察建議。檢察建議具有化解潛在之訴的重要價(jià)值，是行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的主要方式。各地試點(diǎn)中形成的檢察機(jī)關(guān)訴前介入方式更為多樣，諸如協(xié)助調(diào)解、關(guān)聯(lián)糾紛調(diào)處、釋法說理、協(xié)調(diào)社會(huì)救助等多種柔性方式為檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)法律監(jiān)督工作提供了多樣化渠道，但也存在介入化解的依據(jù)不足、作用有待提升的現(xiàn)實(shí)問題。有學(xué)者指出，檢察權(quán)是蘊(yùn)含極強(qiáng)法律監(jiān)督屬性的國家權(quán)力。

至于檢察建議的訴前程序作用，有學(xué)者通過比較《意見》與現(xiàn)行法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟活動(dòng)檢察監(jiān)督制度的具體表述發(fā)現(xiàn)，《意見》對檢察建議提出了更高標(biāo)準(zhǔn)，明確其不僅僅是單純的前置性程序，更是具備“實(shí)質(zhì)性解決行政爭議”這一實(shí)體性功能的重要環(huán)節(jié)。針對此項(xiàng)制度的具體構(gòu)造，有學(xué)者指出，行政檢察的效力取決于監(jiān)督的精準(zhǔn)度。制發(fā)檢察建議不能“一發(fā)了之”，要真正把問題點(diǎn)出來、點(diǎn)到位，才能讓被監(jiān)督者心服口服。也有學(xué)者通過研究典型案例，梳理出優(yōu)秀檢察建議的制發(fā)要點(diǎn)，提出檢察建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)緊扣違法點(diǎn)，為被監(jiān)督對象糾正違法行為提供精準(zhǔn)指引。如此才能督促行政機(jī)關(guān)“認(rèn)真做好”對檢察建議的落實(shí)和反饋，增強(qiáng)檢察建議的剛性。

（二）行政抗訴。行政檢察的核心是行政訴訟監(jiān)督。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025年）》從權(quán)力制約監(jiān)督、矛盾糾紛化解、深化體制改革三個(gè)層面，進(jìn)一步對行政非訴執(zhí)行制度提出要求。學(xué)術(shù)界的討論也堅(jiān)持從行政訴訟監(jiān)督出發(fā)，認(rèn)可其作為行政檢察職能的主要組成部分，具有監(jiān)督法院依法審判，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政以及保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的功能與作用。

從實(shí)踐來看，針對各地試點(diǎn)中出現(xiàn)的立案受阻、程序空轉(zhuǎn)等問題，有學(xué)者指出，審查抗訴案件的啟動(dòng)條件需要立足案結(jié)事了政和的政策導(dǎo)向，逐步拓展行政檢察發(fā)展空間。對于不符合抗訴條件的案件，基于權(quán)利救濟(jì)這一首位目標(biāo)，也不能簡單以不支持監(jiān)督申請了事，還需主動(dòng)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人和解的可能性，綜合考量案件背景、糾紛原因等，通過平衡協(xié)調(diào)各方利益，使當(dāng)事人的合理訴求得到重視和解決。對于進(jìn)入再審階段的案件，也應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的能動(dòng)性，把行政爭議實(shí)質(zhì)性化解作為行政檢察的重要牽引，通過釋法說理促使行政相對人回歸理性期待、達(dá)成和解。

（三）行政公益訴訟。公益訴訟設(shè)立的初衷是為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。行政公益訴訟作為一項(xiàng)新的制度設(shè)計(jì)，尚存在相關(guān)法律規(guī)定不完備、科學(xué)性不足等問題。比如，在行政訴訟法的體例安排上，檢察公益訴訟的相關(guān)條文被置于“訴訟參加人”的章節(jié)，影響檢察公益訴訟法律監(jiān)督功能的充分彰顯；以既成損害為訴訟程序啟動(dòng)條件的救濟(jì)方式也難以發(fā)揮行政公益訴訟所應(yīng)具備的預(yù)防功能。就公益訴訟是否需要單獨(dú)立法這一規(guī)則構(gòu)建，有學(xué)者主張，制定一部綜合、基本、系統(tǒng)、全面的公益訴訟法的單一立法模式，作為對行政監(jiān)管不足的重要司法補(bǔ)充。除了總體立法模式的探討，也有學(xué)者關(guān)注公益訴訟原告選取、訴訟提起條件等具體制度的運(yùn)行，不斷豐富完善形式審查的實(shí)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)。

除了將目光聚焦學(xué)理和規(guī)則構(gòu)建外，還有學(xué)者關(guān)注行政公益訴訟試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)各級黨委、人大和政府提供的制度支持能夠進(jìn)一步促成檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)，推動(dòng)行政公益訴訟訴前程序的實(shí)質(zhì)化。針對最高檢發(fā)布的公益訴訟典型案件，有學(xué)者圍繞適用實(shí)效作出進(jìn)一步梳理發(fā)現(xiàn)，典型案例都貫徹了雙贏多贏共贏理念，能夠在訴前盡可能消除公益損害。對此，還需進(jìn)一步加強(qiáng)理論與實(shí)務(wù)聯(lián)動(dòng)，在細(xì)化公益訴訟類型、樹立“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”理念方面提供充足的制度供給。

（作者分別為中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云，清華大學(xué)法學(xué)院博士研究生黃味）